Blog personnel de Chantal Cutajar

Lors du so mm et du G7 qui s’est tenu à Paris en 1989, les chefs d'État et de gouvernement décidaient de créer le  Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI)  pour répondre aux menaces que le blanchiment de capitaux fait peser sur le système bancaire et les institutions financières. En 1990, le GAFI adoptait quarante reco mm andations pour contrer l’utilisation criminelle du système financier. Aux termes de la reco mm andation 16 « Si les institutions financières suspectent que des fonds proviennent d’une activité criminelle, elles devraient être autorisées ou obligées à déclarer rapidement leurs soupçons aux autorités compétentes ». Par un décret du 9 mai 1990, la France confiait cette compétence à un service placé sous l’autorité du ministre chargé de l’Économie, des finances et de l’industrie, déno mm é TRACFIN. Ni la directive du 10 juin 1991, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux, la France, ni celle du 4 décembre 2001 qui l’a modifiée n’ont précisé la nature de l’autorité compétente en matière de lutte contre le blanchiment, laissant ainsi toute latitude aux États pour confier cette compétence à une cellule de type administratif (France, Belgique, Espagne),  de type policier (Allemagne, Autriche, Royaume Uni), de type judiciaire (Luxembourg et Chypre) ou de type hybride (Danemark, Norvège).

Ce n’est qu’en 2003, à l’occasion de la révision des reco mm andations que le GAFI précise sous le visa de la reco mm andation 26 que « Les pays devraient mettre en place une CRF (cellule de renseignements financiers) qui serve de centre national pour recueillir (et, dans les cas prévus, de solliciter), analyser et transmettre les déclarations d’opérations suspectes et d’autres informations concernant les actes susceptibles d’être constitutifs de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. La CRF devrait avoir accès, directement ou indirectement et en temps voulu, aux informations financières, administratives et en provenance des autorités de poursuite pénale pour exercer correctement ses fonctions et nota mm ent analyser les déclarations d’opérations suspectes ». La directive du 26 octobre 2005 dont l’objet est d’intégrer les nouvelles reco mm andations prévoit expressément à l’article 21 que « Chaque État membre établit une CRF, afin de combattre efficacement le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Celle-ci doit être créée sous la forme d’une cellule nationale centrale. Elle doit être chargée de recevoir (et, dans la mesure de ses pouvoirs, de demander), d’analyser et de co mm uniquer aux autorités compétentes les informations divulguées concernant un éventuel blanchiment de capitaux, un éventuel financement du terrorisme ou toute information requise par les dispositions législatives ou réglementaires nationales. Elle est dotée de ressources adéquates pour lui permettre de remplir ses missions ». Enfin, les États doivent veiller à ce que la CRF « ait accès, directement ou indirectement, en temps opportun aux informations financières, administratives et judiciaires dont elle a besoin pour lui permettre de remplir correctement ses missions ». La mise en conformité du dispositif français à la directive co mm unautaire vient d’être réalisée par le Décret n° 2006-1541 du 6 septembre 2006 « érigeant la cellule Tracfin en service à compétence nationale (…) » et par l’arrêté du même jour « portant organisation du service à compétence nationale Tracfin ». En effet, la cellule Tracfin n’avait pas été conçue co mm e une cellule nationale centrale mais co mm e une « cellule de coordination chargée du traitement du renseignement et de l’action contre les circuits financiers clandestins ». Elle était placée sous l’autorité du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé du budget, mais son secrétariat général était assuré par la direction générale des douanes et droits indirects (D 562-6 et D 562-8 C. mon. fin.) et son directeur était le secrétaire général de TRACFIN. Désormais, le service Tracfin est directement « rattaché au ministre chargé de l’économie et du ministre chargé du budget » (R 562-4 C. mon. fin.) et il est dirigé par un « directeur et un directeur adjoint, désigné par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé du budget ». Le lien de subordination avec la direction générale des douanes et des impôts indirects est ainsi rompu. Le service est directement rattaché au ministre chargé de l’économie et au ministre chargé du budget et François WERNER qui avait été Chargé de mission auprès du Ministre de l’Économie en 2005 pour mener à bien la transformation en direction de la cellule Tracfin, en est aujourd’hui le Directeur. Le décret modifie l’architecture du dispositif et, à l’ancienne « cellule TRACFIN », se substitue un « Pôle ministériel de lutte contre les circuits financiers clandestins », entité bicéphale composée du service TRACFIN et d’un conseil d’orientation. La Section 2 du Chapitre II du Titre VI du Livre V de la partie réglementaire du Code monétaire et financier est ainsi totalement refondue. Le service TRACFIN est composé de deux départements, un département d’enquêtes et un département institutionnel et d’une cellule chargée des affaires générales. Le département d’enquête exerce les prérogatives opérationnelles. Il est chargé de recueillir, d’analyser et d’enrichir les déclarations de soupçons et de recueillir, traiter et diffuser le renseignement sur les circuits financiers clandestins. Il gère les échanges de renseignements opérationnels avec les CRF étrangères (R 562-4 C. mon. fin.). Le département institutionnel prépare les réunions du Conseil d’orientation, a en charge les relations internationales, le suivi des évolutions législatives et réglementaires et des relations avec les ministères, les professions assujetties et les autorités de contrôle. Il établit la synthèse des activités du service et assure sa co mm unication. Une cellule chargée des affaires générales est également instituée (R 562-6) mais l’arrêté a omis d’en préciser les attributions co mm e il l’a fait pour le département institutionnel (art. 3 arr.) et le département d’enquête (art. 2 arr.). Par déduction, sa mission devrait être de participer à l’étude des mesures à mettre en œuvre pour faire échec aux circuits financiers clandestins, au blanchiment de l’argent et au financement du terrorisme (R 562-3, 4° C. mon. fin.). Un conseil d’orientation, présidé par une personnalité qualifiée, Monsieur Jean-Luc LEPINE, inspecteur général des finances a été désigné conjointement par le ministre chargé de l’économie et le ministre chargé du budget propose à ces ministres les orientations générales à mettre en œuvre par TRACFIN. Il leur propose toute réforme législative, réglementaire ou administrative nécessaire et contribue à la cohérence des actions des différentes structures opérationnelles placées sous leur autorité. Le comité d’orientation peut être consulté par les ministres précités sur toute question générale entrant dans son domaine de compétence (R 562-5 C. mon. fin.). Après le décret n° 2006-736 du 26 juin 2006 (Voir aperçu rapide …), le décret du 6 septembre 2006 réalise un nouveau petit pas sur le chemin vers la transposition de la directive du 26 octobre 2005 qui doit intervenir au plus tard le 15 décembre 2007 et qui nécessitera l’intervention du législateur. L’exercice s’annonce complexe et risqué en raison des résistances émanant  nota mm ent des professionnels du droit. C’est la raison pour laquelle le ministre de l’économie et le Garde des Sceaux ont confié à Maître Jean-Louis FORT, avocat, ancien Président du GAFI et à Yves Charpenel, avocat général près la Cour de cassation la mission de procéder aux consultations en vue de la transposition. La directive innove particulièrement sur deux points qui modifieront considérablement les pratiques professionnelles en matière de prévention du blanchiment et de financement du terrorisme. Il s’agit d’une part de la définition de l’infraction grave sous jacente au blanchiment et, d’autre part, de « l’approche risque » de la lutte anti-blanchiment qui permet d’adapter les dispositifs de vigilance en fonction du degré d’exposition au risque de blanchiment ou de financement du terrorisme.

La transposition de la troisième directive est l’occasion de refondre le dispositif de lutte contre le blanchiment. Cela permettrait non seulement de remédier à ses nombreuses lacunes mais également de le rendre plus sûr pour les organismes et les personnes qui doivent le mettre en œuvre et, partant, plus efficace. Reste au législateur à prendre la mesure véritable des enjeux …